本文摘要：摘要：作为保障机关有序运行的重要制度设定，机关事务治理面多事杂任重，创新机关事务治理是实现从“制度优势”转向“治理实效”的重要一环。实现机关事务治理现代化，其本质是从“广度”到“深度”的深刻转变：新时代下的机关事务不再仅仅强调业务广度方面上的面面俱到，更期望其能在强化政府自身建设、优化政府职能等更深层面饰演努力角色。

摘要：作为保障机关有序运行的重要制度设定，机关事务治理面多事杂任重，创新机关事务治理是实现从“制度优势”转向“治理实效”的重要一环。实现机关事务治理现代化，其本质是从“广度”到“深度”的深刻转变：新时代下的机关事务不再仅仅强调业务广度方面上的面面俱到，更期望其能在强化政府自身建设、优化政府职能等更深层面饰演努力角色。

革新开放以来，我国不停推进机关事务领域革新，不仅仅是对其职能的不停调整，其本质在于对宏观行政体制厘革的主动回应与渐进调试，是国家治理体系建构中的重要一环，并在此历程中逐渐形成职能现代化、体制法治化、行为职业化、能力智慧化等制度优势。基于行政治理要素组成的分析视角，职能体系、职权规模、治理体制、人力资源都将是创新机关事务治理的须要路径。

随着我国在推进治理体系与治理能力现代化方面不停发力，新时代下具有中国特色的社会主义制度已完成了基本的体系构建。但如何实现从制度优势到治理效能的有效转换，将是未来一段时间内需要加以探索回覆的重大命题。机关事务治理事情，是运用公共资源服务于公共机关并使其得以有效运行的治理实践。

其特殊性在于，既担负对内服务保障等详细职能，又能较好地体现我国在深化行政体制革新历程中将面临的大量一般性问题。聚焦机关事务治理事情的创新命题，将有助于探索进一步释放治理效能的可能路径。

一、时代新使命与机关事务治理现代化《资治通鉴》有言：“经国序民，正其制度。”制度建设关乎国家政治结构与治理效能，制度优势的连续释放是确保国家生长恒久活力的基本支撑。

革新开放以来，我国经济社会各方面都获得迅速生长，其基础原因在于各种良性制度的有序建设，并切实带来良好的治理实效。中国特色社会主义制度，是具有鲜明中国特色、显着制度优势、强大自我完善能力的先进制度。新时代下对于中国特色社会主义制度的进一步完善，蕴含着由行政体系向治理体系转型升级的内在逻辑，既是在制度层面上的连续创新，更是对其制度优势的承续与发扬。

党的十九届四中全会指出：“要把中国制度优势更好转化为国家治理效能。”制度优势的发挥，其基础目的在于更好地转化为国家治理效能。

从广度、速度、深度、力度等多维度举行考量，新时代中国全面深化革新在取得举世瞩目成效的同时，又对于系统化的制度效能转换提出了更高要求：对于中国特色社会主义制度优势的承续与发挥，应以实现国家治理效能的系统转化为前提。机关事务治理早期偏重于政府的自我服务和治理，“为保障机关正常运转所实施的内务治理、提供物质技术条件以及后勤服务的相关事务”。但随着我国在整体层面上连续优化行政体制，作为公共机关重要组成部门的机关事务，不行制止地成为撬动提升治理效能的新支点。实现机关事务治理现代化，其本质是一种从“广度”到“深度”的深刻转变：新时代下的机关事务不再仅仅强调在业务广度方面上的面面俱到，更期望其能在强化政府自身建设、优化政府职能等更深层面饰演努力角色。

在此配景下，机关事务治理的时代新使命，已从基础的保障性和服务性的边缘职能，转向具有焦点意义的建设和羁系的中心职能。因此，应对新时代下机关事务事情的奇特属性，给予更多关注：首先是公共性，机关事务治理的基本目的是基于公共资源的使用促进政府实现更优的公共价值，也较多地被社会民众所关注，并在行为规范等方面受到更严苛的民众监视；其次是制度保障性，机关事务治理在国家机关的运行中具有基础性的保障作用，保障公共机关的有效运行，在体制创新方面已与我国行政体制的革新总体历程密不行分；再次是法治性，法治国家和法治政府是机关事务治理的服务工具，机关事务治理依法运行、依章运作，“对外行为规制”与“对内制度建设”并重互补已是实现机关事务规范治理的基本要求；最后是效率性，机关事务治理注重运行效率，强调高质量生长，实现更高效、更具指向性的机关治理更切合治理现代化的时代要求。党的十八届三中全会指出：“全面深化革新的总目的是完善和生长中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”治理体系和治理能力现代化的实现，其本质在于对更好国家治理效能的追求。

作为保障党和国家中心事情高效运转的重要一环，机关事务事情既是推动实现国家治理现代化的保障性事情，也是提高国家治理效能的重要途径。党的十九大陈诉作出“中国特色社会主义进入新时代”的重大论断。

如何在新时代下创新机关事务治理事情，已成为党和政府面临的重要时代挑战。2018年5月，国管局印发了《关于推进新时代机关事务事情的指导意见》，明确提出“推进机关事务治理体制革新，为党政机关规范高效运行提供有力保障；推念头关事务事情高质量生长，增强干部职工队伍能力素质”等指导原则。以上国家顶层战略简直立和政策文件的陆续出台，进一步明确了新时代配景下机关事务事情在提升国家治理效能中的鲜明角色，更为各级政府顺利推进机关事务治理事情的创新生长指明晰偏向。

二、我国机关事务事情的制度建构历程机关事务治理贯串于革命、建设与革新等多个历史时期，可以说，机关事务事情见证并体现着我国行政制度的历时性变迁。新中国建立以来，机关事务治理逐渐实现了正规化、规章化，并开端形成了以机关经费、财政、公务用车、国有资产治理、房地产治理和特定工具的生活服务治理等为主的职能体系。革新开放之后，随着行政体制、经济体制等宏观制度情况的变迁，我国机关事务治理事情也逐渐开启了其长达几十年的革新历程，以制度化建设为整体目的，并在不停革新制度内容的同时继续塑造其制度优势。

随着国家治理体系和治理能力现代化目的的建设，我们可以更深地掌握机关事务治理事情的革新希望，外貌来看是对其职能和治理方式的不停调整，但其本质在于对宏观行政体制厘革的主动回应与渐进调试。机关事务不再仅仅是一种内部行政实践，更是一种特定领域内的制度建构。

1.探索起步阶段：1979-1993年“精简机构、实行干部的年轻化”是革新开放初期我国推进机构革新的重要目的。基于这一革新的总体思路，我国机关事务事情也在体制厘革等方面逐渐针对本事域详细问题开始探索。以1989年出台实施的《关于中央国家机关后勤体制革新的意见》为标志，机关事务事情被逐渐纳入到政府机构革新的总体框架之中。作为革新开放以来首其中央层面后勤革新的政策性纲领，该文件明确提出“机关后勤体制革新是机构革新的一项重要内容”，从而奠基了顺应行政体制革新的总体思路。

上世纪90年月起，我国大大加速了中国特色社会主义市场经济体制建设历程，“社会化转向”成为我国机关事务治理领域的重要革新偏向。1993年，《关于推进机关后勤服务事情社会化若干问题的意见》正式印发，我国开始在机关事务领域的社会化转向方面展开制度建构。

同年，《国务院各部门后勤机构革新实施意见》印发出台，对革新目的、实施步骤、职能划分等体制革新关键性问题举行了明确。由此可见，作为行政体制革新在机关事务领域的重要体现，这一时期我国机关事务治理事情逐渐出台了诸多探索性文件，其基本理念为以后国家制度变迁的整体思路奠基了基础。2.平稳生长阶段：1993-2012年1993年党的十四届三中全会决议作出建设社会主义市场经济体制的重大决议之后，市场经济的蓬勃生长成为机关事务治理事情所面临的重要政策情况。

1996年，国家机关事务治理局印发《关于增强机关服务中心建设若干问题的意见》，通过对机关服务中心性质、任务、权力等问题的明确，进一步理顺了市场体制配景下机关服务中心与所在机关的体制关系。1998年出台的《关于深化国务院各部门机关后勤体制革新的意见》，明确指出要以治理科学化、服务社会化作为日后革新偏向，并要逐步建设和完善与社会主义市场经济体制和国民经济生长水平相适应的机关后勤保障体制。2008年，国管局新“三定”方案正式出台，并在政府集中采购、“块块”的宏观治理等若干治理职能上获得显着增强。在国家层面的政策引导下，地方政府也通过设立省市级机关事务治理局、出台大量配套措施等方式，推动我国机关事务治理制度的平稳生长。

3.加速形成阶段：2012-2018年2012年是我国机关事务治理领域制度建设的重要转折点。2012年10月施行的《机关事务治理条例》，明确了机关事务治理职能包罗国有资产治理、经费治理和服务治理等三大类十三项。

作为在不停深化革新配景下出台的规范性文件，《条例》的出台为后续在各方面的政策完善奠基了基本的制度基础。2013年《党政机关厉行节约阻挡浪费条例》和《党政机关海内公务接待治理划定》相继出台，明确了公务接待等机关治理详细问题的基本原则。为有效呼应国家建设节约型社会的政策导向，《公共机构能源审计治理暂行措施》于2016年6月正式实施。

2017年12月《党政机关办公用房治理措施》《党政机关公务用车治理措施》相继出台，进一步规范了办公用房、公务用车等机关事务重点领域中的相关问题。上述政策的大量出台，标志着增强详细领域的规范性已成为这一时期我国机关事务事情制度的建构重点，这大大推动着该领域政策体系走向完善。

这既是对不停深化革新这一宏观政策情况的回应，同时也是该领域日益专业化的重要体现。4.完善升级阶段：2018年至今2018年5月，国管局印发了《关于推进新时代机关事务事情的指导意见》（国管办〔2018〕116号）。该文件的出台，标志着我国机关事务主管部门开始对于新时代下机关事务事情的新挑战、新要求有所关注，尤其是对于治理能力现代化配景下的机关事务事情展开了探讨。该文件的创新性在于，在强调要推进机关事务治理体制革新的同时，又在经费、资产、服务、厉行节约等方面明确了创新机关事务事情的保障措施。

这对于未来连续完善我国机关事务服务实践、建设保障有力的治理体制而言意义重大。尤其需要注意的是，近年来新组建的包罗退役武士事务部等部门，已经开始不在其内部设立单独的机关事务治理机构，而是由国家机关事务治理局统一提供4大类16项的服务。这在一定水平上打破了既有机关体制的设定惯性，同时体现出国家在连续优化升级机关事务治理机构职能方面的不懈探索。

保障机关的正常运行是我国机关事务治理的主要任务，在长达几十年的演进历程中，其生长偏向出现如下特征：计划性色彩渐趋淡化但从未剥离，一定时期内的社会化转向赋予了我国机关事务治理事情以持久的厘革活力，并推动着其趋于规范型的定位取向。降生于民主革命时期的机关事务治理事情，在其发生之初便带有鲜明的计划属性，更在新中国建立初期实现了制度层面的强化。由于机关事务始终依赖于行政气力对资源的设置与保障，无法单独存在，所以即即是在不停深化革新历程的当下，其固有的计划属性从未获得彻底剥离。

革新开放之后，我国机关事务治理随着整体制度情况的变化也在不停革新。以市场气力为代表的社会化转向，赋予了机关事务治理事情以强烈的厘革活力。

20世纪90年月公房产权归属的明确、近年来服务外包等模式的推广，都能体现市场机制在厘革机关事务治理制度方面的持久活力。随着我国在机关事务治理事情革新方面的不懈探索，尤其是从中央到地方多级规范性文件的大量出台，各级政府已逐渐认识到新时代机关事务治理事情具有鲜明的专业化特征，单纯的计划属性和社会化转向都不能使其适应连续深化革新的宏观制度情况，探寻规范型机关事务治理模式已是新时代下政府机关走向治理现代化的一定要求。

三、机关事务治理现代化的制度优势在治理现代化视角下认知我国机关事务治理制度，需要从将其提升到国家治理体系和治理能力的高度去掌握。经由恒久探索，尤其是革新开放以来的制度建构，我国机关事务治理已经形乐成能完备、运转高效和特色鲜明的制度，并形成了鲜明的制度优势。1.职能现代化在几十年的探索历程中，我国机关事务治理职能履历了从计划经济时期以“服务”为重点，到市场经济时期以“治理”为重点的转变历程，这是一种从党政机关内部“家事”转向制度化“事业”的建构革新历程。

这在事情目的层面则体现为我国机关事务治理职业内在的逐渐富厚。从早期关注内部保障事情，到逐渐担负起外部治理事情，既已成为联系群众、服务社会和干部职工的桥梁，同时也是负担社会责任、服务经济生长的平台。近年来，通过不停协调中央与地方、组织内部与外部市场之间等既定制度框架下的重大关系，我国机关事务治理事情逐渐走向职能现代化。

2.体制法治化由于无法明确界定行政相对人的详细规模，传统行政法学往往更关注行政机关对外行政行为的规制问题，经常忽视包罗人员配备、物资保障等内部行政的法制建设。但以2012年印发的《机关事务治理条例》为界，无论是中央层面还是地方层面，我国机关事务治理体制的法治化历程大大加速。据不完全统计，2012年以来我国在机关事务领域新出台的法例政策至少包罗：法例10余部、中央文件20余件以及7项国家尺度（部门重要政策文件如表1所示）；而在地方层面，停止到2019年12月，已有至少22个省区市凭据国管局《机关事务治理条例》陆续出台了本省市的配套规章。

由此可见，我国在机关事务领域推行的体制法治化，既体现在针对差别事情领域、详细问题等方面连续完善政策体系，也反映了中央与地方的良性互动，极大推动了该领域的法治化历程。3.行为职业化机关事务自己就是行政机关内部专业分工的产物，行为职业化代表着机关事务专业分工的详细成效。我国围绕尺度制定、完善与体系化等尺度化方面的探索，能够较好地体现出机关事务治理职业化的推进历程。

2016年下半年，国家机关事务治理局开始了全国规模推进机关事务尺度化建设的准备事情，并于2017年正式启动和推广。2018年，《机关事务尺度化生长计划（2018-2020年）》正式出台，确立了“突出重点、统筹兼顾、注重实效”等尺度化建设原则。在国家层面研究制定和完善《机关事务行业尺度治理措施》《机关事务尺度体系建设总体方案》等规范性文件的同时，包罗贵州省等在内的各省市也在不停出台省级层面的机关事务治理措施。我国在尺度化建设领域中的快速推进，已然大大提升了机关事务治理的职业化水平。

4.能力智慧化以大数据、区块链、物联网等为代表的新兴技术，在极大厘革我国工业结构的同时，又对于我国机关事务治理事情提出了更高要求。只管相关技术尚未实现大规模推广运用，但我国在推念头关事务治理能力智慧化方面已取得广泛的政策共识，并逐步接纳切实行动对其加以关注回应。山东省2018年出台的《机关事务事情革新创新生长三年行动计划（2018-2020年）》中就已明确指出：“要推动全省机关事务系统共建共享。统筹全省机关事务系统信息化建设，推广乐成履历，打破信息孤岛，打造数据共享大平台，实现省、市、县三级机关事务系统跨层级、跨部门、跨业务的协同治理和服务。

”四川省则以尺度化作为智慧化建设的突破点，借助“1+21+N”尺度化事情模式，设立了包罗局机关党建在内的6个尺度化建设先行先试项目，有力地提升了该省在信息化配景下的业务水平。可以预见的是，在计划属性、社会转向等因素之外，智慧化将会成为推动我国机关事务规范化的重要动因，并将连续深化机关后勤服务革新。四、提升机关事务治理治理效能的路径从治理现代化视角进一步审视我国的机关事务治理事情，需要在明确其制度优势的基础上，更好地释放潜在治理效能。但治理效能的释放，不应只是操作细节上的部门修补，而更应该是从整体层面实现各相关要素的优化重组。

在治理现代化视域下创新我国机关事务治理事情，不仅仅要对党、政、军等差别治理领域的共性实践特征举行总结，更需要遵循公共治理和行政治理的基本纪律，对于更高治理效能的追求，应在详细操作层面契合治理现代化的相关要求。从行政治理实践典型要素出发，应包罗但不限于行政职能、行政权力、行政体制、人力资源方面践行革新举措。第一，探索分工明确而又协作配合的职能体系。应在统筹思量深化革新这一制度变迁配景下，进一步明确机关事务事情在现代政府建设中的功效定位和职能作用。

其重点在于，如何通过强化、拓展机关事务事情职能，更好地为政府运行提供服务保障、提升政府效能，以增强在现代政府建设中的应然作用。例如：探索如何对现有职能举行优化整合，合理配备好比焦点职能、一般职能、辅助职能等职能体系；在机关事务治理部门与生长革新、财政等部门职能关系方面，应重点厘清机关事务主管部门与生长革新、财政等职能部门的职责界限，从而建设起既明确分工又协作配合的职能组成。第二，明确外延详细且保障有力的职权规模。未来可以通过继续设立层级各异、种类多样的政策试点的方式，坚持“有所坚持、有所放弃”的调试原则，不停探索适合我国国情特点的机关事务职权规模。

并在此基础上，通过出台法例、规章制度等方式，将我国机关事务治理事情的外延规模加以明确。尤其是要对机关资产、行政经费、服务保障等方面的治理实践做出相关执法划定，以明确机关运行保障方面的事权。

与此同时，实时探索建设机关事务治理专设执法的合适契机，以执法层面的完善保障机关事务治理的相应职权，做到既规范主责主业又实现保障有力。第三，建设集约统一并趋于精致化的治理体制。在治理能力现代化配景下优化机关事务的治理体制，需要在自身治理体制和业务系统方面配合优化，从而在集约统一的基础上不停追求精致化。

在机关事务治理体制方面，主要革新方面应包罗：如何以推动集中统一治理为焦点，完善机关事务治理体制架构；在一定水平上提升机关事务主管部门的行政规格；探索由统一的机关事务治理机构集中治理机关事务事情等。而在机关事务系统建构方面，重点是职能结构、央地关系和府际关系等重大机制关系的创新生长；增强机关事务行业联络指导的体制机制、详细内容和方式方法等相关内容。

第四，实现相关公共资产的高效有序设置。机关事务治理的本质在于对设施、物资、经费等行政资源的内部门配。

公共资产治理关乎机关事务治理的基本框架，更决议着机关事务业务创新的革新深度。在治理能力现代化配景下统筹思量机关事务治理创新，应以经费治理作为基本突破点，尤其是应明确内部经费与国有资产治理方面的业务领域差异。

同时，应逐渐树立经费归口、资源共享的制度建构原则，聚焦物资设备、公有住房、办公用车等业务规模内的公共资产，进一步探索高效且有序的设置格式。第五，组建“组成多样+专业化”人力资源队伍。随着我国机关事务治理日趋职业化，人力资源将是未来创新的基本驱动气力。

2019年全国机关事务事情集会强调：“多造就培训出高素质的专业人才。”在信息化、大数据配景下的机关事务治理创新，更有赖于专业化、高技术化的人才队伍。行政体例、事业体例、“参公治理”、条约签订等多种聘用形式，都应是治理现代化配景下扩充、提高人才队伍的可行方式。

第六，进一步释放技术逻辑在创新机关事务治理的驱动效能。一方面，应连续落实机关事务尺度化的生长战略。勉励更多地方政府以更灵活的方式加速尺度化历程，并在尺度体系建设、尺度框架搭建、全系统统筹等方面深入开展机关事务尺度化研究。

另一方面，要进一步释放大数据等新兴技术在厘革机关事务方面的潜在活力，尤其是以科技体制的深化革新破除思想障碍和制度藩篱。应顺应大数据等新兴技术厘革潮水，探索社会化转向与技术创新的融合路径，配合释放两者在创新机关事务治理方面的驱动效能。

本文刊发于《理论与革新》2020年第2期，为利便阅读，注释与参考文献从略。接待小我私家分享，媒体转载。

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